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 Gli
effetti innovativi di una recente sentenza della Corte
dei Conti
L’amministrazione condannata a risarcire un danno può rivalersi
sul funzionario che l’ha causato
di
Daniela Massari
Con
la sentenza n. 623 del 25 ottobre 2005, pronunciata dalla terza
sezione giurisdizionale della Corte dei Conti, è stata posta in
evidenza la questione relativa alla possibilità, per la Pubblica
Amministrazione, di intraprendere un’azione di rivalsa nei
confronti del dipendente pubblico che determini, con il suo
comportamento, la condanna in sede civile dell’amministrazione
stessa al risarcimento del danno a favore del privato. In
particolare, la Corte ha affermato che il risarcimento del danno
derivante da mobbing, determinando una diminuzione patrimoniale
delle risorse fi nanziarie dell’Amministrazione interessata, si
traduce in danno erariale. Quindi il riconoscimento della
responsabilità dell’Amministrazione Pubblica non può non avere
diretti riflessi economici sul patrimonio del funzionario
protagonista del comportamento illecito.
La
legge 800/1862 istitutiva della “Corte dei Conti nel regno
d’Italia” prevedeva all’art. 10 che la Corte “giudica sui conti
che debbono rendere tutti coloro che hanno maneggio di denaro o
di altri valori dello Stato e di altre pubbliche amministrazioni
designate dalle legge”, e tale giudizio sui conti fu
disciplinato negli artt. 33 e 48. Tuttavia nella legge suddetta
non era espressamente previsto un giudizio sui comportamenti di
amministratori e dipendenti pubblici che non fossero considerati
contabili nel senso propriamente detto. Ciò fino a quando una
nuova legge sulla contabilità generale, emanata con R.D. 18
novembre 1923 n. 2440, stabilì che “l’impiegato che, per azione
od omissione, anche solo colposa, nell’esercizio delle sue
funzioni, cagioni danno allo Stato, è tenuto a risarcirlo”. Tale
legge dichiarò espressamente anche la giurisdizione della Corte
dei Conti in materia.
Si delineò così un giudizio di responsabilità amministrativa, da
tenere distinto dal giudizio di conto, che riguardava la
responsabilità per illecito di dipendenti pubblici che potevano
anche non essere affatto messi in relazione con irregolarità
contabili.
Da quando poi venne emanato il regolamento di procedura per i
giudizi innanzi alla Corte dei Conti (R.D. 13 agosto 1933 n.
1038), il “giudizio sui conti” e il giudizio di responsabilità”
ebbero specifiche e differenziate discipline, anche se in alcuni
casi particolari ne fu consentita la riunione.
Successivamente è venuto ad enuclearsi un giudizio di
responsabilità cd. amministrativo-contabile che ha inve-
ce acquisito una valenza più generale. Nel caso relativo alla
decisione sopra accennata, il Tribunale di Cuneo, con sentenza
n. 6/2002, condannava il Ministero dell’Istruzione al
risarcimento del danno biologico, morale (per fatti
astrattamente qualificabili come reati) e patrimoniale (per i
disagi conseguenti al trasferimento in altro istituto), in
favore di tre insegnanti i quali lamentavano di aver subito, da
parte del preside dell’istituto presso il quale erano in
servizio, soprusi, violenze morali e condotte moleste di
rilevante gravità, tali da provocare in loro un notevole stato
depressivo ed ansioso in grado di indurli a ricorrere a cure
mediche ed all’assunzione di farmaci ansiolitici ed
antidepressivi.
Il Giudice civile ravvisava nel comportamento del preside fonte
di responsabilità per l’Amministrazione scolastica, sia sotto il
profilo dell’art. 2087 c.c., essendo il datore di lavoro
contrattualmente tenuto ad adottare le misure necessarie a
tutelare l’integrità psico-fi sica dei propri dipendenti sul
posto di lavoro, sia sotto quello degli artt. 2043 e 2049 c.c.,
essendo l’Amministrazione responsabile per i danni arrecati dal
fatto illecito dei propri dipendenti nell’esercizio delle
incombenze cui sono adibiti.
L’amministrazione scolastica, non rinvenendo elementi
sufficienti a contrastare le pretese espresse dai ricorrenti e a
giustificare il comportamento tenuto dal preside, non ricorreva
in appello, ma il Ministero dell’Istruzione, Direzione Generale
per il Piemonte, segnalava alla Procura Regionale un’ipotesi di
responsabilità per danno all’Erario, conseguente a sentenza
civile di condanna dell’amministrazione al risarcimento di danni
ad insegnanti dalla stessa dipendenti. Ritenendo che da tali
fatti fosse effettivamente derivato un danno alla fi nanza
pubblica, la Procura piemontese della Corte dei Conti conveniva
in giudizio, per rispondere del danno in questione, il preside
dell’istituto. Tuttavia la sezione giurisdizionale regionale
respingeva la domanda attrice, mandando assolto il preside da
ogni addebito, ritenendo l’insussistenza sia del danno erariale
che della colpa grave. Ma la Procura generale presso la Corte
dei Conti propone-
va appello avverso l’assoluzione del preside, e tale atto veniva
accolto relativamente al denegato risarcimento del danno per
mobbing e di quello morale, non avendo potuto il primo giudice
contabile offrire alcun argomento valido ad escludere
l’esistenza dell’ipotesi di reato, e quindi della colpa grave,
nonché del danno morale, i quali risultavano adeguatamente
provati in atti.
La Corte riteneva in particolare che la decisione assolutoria
del primo giudice contabile andava ad urtare contro una duplice
pronuncia contraria, del giudice penale l’una, la quale
riconosceva l’astratta sussistenza dei reati di offesa e
diffamazione e del giudice civile l’altra, che su tale
presupposto riconosceva e liquidava ai docenti lesi il danno
morale. Circa la configurabilità del danno erariale, veniva poi
ribadito che, nel caso in cui il giudice civile legittimamente
imponga il risarcimento di un qualsiasi tipo di danno, la
diminuzione delle risorse finanziarie dell’amministrazione
interessata non può che tradursi in danno erariale. Inoltre il
danno da mobbing, ove esistente, può senz’altro essere oggetto
di azione di rivalsa nei confronti dell’agente pubblico, dovendo
tuttavia verificare se, indipendentemente dalle valutazioni del
giudice civile, un siffatto danno si sia effettivamente verifi
cato. Secondo la Corte, non essendo stato il primo giudice in
grado di fornire elementi sufficienti a superare e disattendere
le conclusioni risarcitorie del giudice civile e dovendo
considerare i comportamenti mobbizzanti posti in essere
esistenti ed illeciti, visto anche il cospicuo e rilevante
materiale probatorio fornito sempre in sede civile, poteva
considerarsi provata, oltre ogni ragionevole dubbio, l’esistenza
di un comportamento gravemente colpevole dell’appellato che, non
a caso, induceva anche il giudice penale ad individuarvi
concrete fattispecie penalmente rilevanti, pur se non più
procedibili giudizialmente.
Di talché la Corte accogliendo, seppur parzialmente, l’appello
della Procura Generale condannava il preside al risarcimento del
danno in favore dell’amministrazione scolastica. In proposito va
rilevato come risulti ormai pacifico in giurisprudenza che le
sentenze civili di condanna a carico della PA non esplichino
efficacia vincolante nel giudizio di responsabilità, anche se il
giudice contabile può trarre da quel diverso giudizio elementi
utili a formare il proprio libero convincimento ex art 116
c.p.c..
Basti
pensare in proposito che il giudice civile giunge a condannare
l’amministrazione a risarcire il privato utilizzando gli
ordinari parametri del danno e della colpa. Nell’azione
susseguente di rivalsa, invece, il giudice contabile dovrà, per
poter anch’egli affermare la responsabilità, ricercare la colpa
grave dell’agente pubblico e valutare il vantaggio eventualmente
conseguito all’amministrazione con il comportamento, pur per
altri versi dannoso, da questi tenuto. È evidente però che il
giudice contabile, ove giunga a pronunce diverse da quelle del
giudice ordinario, dovrà adeguatamente e puntualmente motivarle,
anche con specifico riferimento alla diversa ricostruzione e
valutazione dei fatti, nonché del relativo materiale probatorio.
Infine, a proposito dei rapporti tra processo civile e pro-
cesso contabile e quello, connesso, dell’effetto del giudicato
civile sul giudizio contabile, una giurisprudenza minoritaria
sostiene che attraverso l’accertamento della responsabilità
civile si tenderebbe al risarcimento della lesione inferta al
patrimonio dell’ente, mentre la responsabilità
amministrativo-contabile sarebbe finalizzata ad accertare la
lesione inferta all’efficienza dell’azione amministrativa,
nonché alla sua indipendenza, buon andamento ed imparzialità.
Può invece sostenersi che la responsabilità
amministrativa-contabile dei dipendenti pubblici ed il suo
processo non si aggiungono né si integrano con una
responsabilità civile ed un giudizio ordinario relativamente
alla stessa categoria di soggetti, ma li sostituiscono in toto,
tanto sotto l’aspetto sostanziale che sotto quello processuale.
Diversamente bisognerebbe ipotizzare a carico dei soggetti in
questione due responsabilità concorrenti. E pur concedendo che
in sede esecutiva si terrebbe conto di quanto risarcito per
effetto di precedenti condanne, rimarrebbe il fatto di soggetti
esposti, per il medesimo fatto, a due diverse azioni di cui
economicamente beneficerebbe il medesimo soggetto danneggiato.
Inoltre con la proposizione dell’azione civile, il dipendente
pubblico finirebbe per vedere scomparire tutte quelle
guarentigie che il legislatore ha introdotto a suo favore in
considerazione della peculiarità delle funzioni svolte. |
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