L’intervento di Lorenzo Zoppoli, Ordinario di Diritto
del Lavoro dell’Università Federico II di Napoli
“Qualità
dei servizi e del lavoro
nell’eterna riforma
delle pubbliche
amministrazioni”
* Ordinario di Diritto del
lavoro - Facoltà di Giurisprudenza
Dipartimento di Diritto dei rapporti civili ed
economico-sociali
Università di Napoli Federico II
Sommario:
1. Perché e come riparte il dibattito sulla qualità
nelle amministrazioni pubbliche.
2. La proposta di istituire un’Authority per la
valutazione e l’efficienza: alcuni aspetti
condivisibili.
3. Aspetti critici: una scorciatoia difficile da
praticare.
4. I Memorandum del 2007: genesi e perplessità.
5. Aspetti innovativi.
6. Critica metodologica.
7. Le sfide aperte.
8. Considerazioni conclusive e una “piccola” proposta.
1. La finanziaria per il 2007 (l. 296/06) ha avuto
l’indubbio merito di riaccendere l’interesse generale
intorno ad un tema intramontabile, quello dei costi e
dei risultati delle amministrazioni pubbliche.
Si tratta di una tematica classica, specialmente quando
si devono affrontare seriamente i problemi di
contenimento/ qualificazione della spesa pubblica; ma si
tratta pure, inutile nasconderselo, di una sorta di
tormentone, non solo nel senso che si ripropone
annualmente in occasione della legge di bilancio, ma
anche che la tematica è nelle agende politiche e
sindacali da decenni, senza che si riesca ad avere la
sensazione collettiva di aver ingranato una marcia più
veloce. Insomma la macchina della riforma amministrativa
è perennemente in moto, ma è come se stesse sempre
affrontando un percorso in salita. Ci si continua a
chiedere: quando arriverà non dico la pianura, ma almeno
un bel tratto di strada da percorrere in altopiano, con
le vette più alte ormai alle spalle? Bisogna anche
premettere che più è vasto il campo di osservazione più
è difficile fare analisi e tracciare bilanci, pure
provvisori, basati su dati ed elementi oggettivi ed
omogeneamente comparabili anche diacronicamente.
Non va infatti mai dimenticato che il mondo delle
amministrazioni pubbliche è vastissimo, per storia, per
tipologia di soggetti, per attività, per coinvolgimento
in riforme istituzionali o in assestamenti
socio-economici, per caratteristiche organizzative, per
differenziazioni territoriali o di utenza. Ed è infatti
da tempo che gli esperti della materia segnalano la
grande approssimazione di analisi troppo generali ed
universalistiche, residuo forse di una stagione, ormai
del tutto tramontata (ammesso che sia veramente mai
esistita), in cui il grosso delle amministrazioni
venivano disegnate e gestite a Roma, attraverso atti
normativi generali (che fossero leggi o circolari).
Tuttavia le amministrazioni italiane presentano ancora
caratteristiche comuni che consentono alcune analisi e
bilanci di tipo generale, pure con la consapevolezza
della necessaria articolazione. Tali caratteristiche
sono almeno sette:
a) finalizzazione alla soddisfazione
di interessi e diritti riconosciuti a tutti i cittadini
dalla Costituzione, a partire dall’imparzialità
dell’azione amministrativa (art. 97 Cost.);
b) finanziamento a carico prevalente della fiscalità
generale e obbligo di realizzare il buon andamento
(ancora art. 97), ma non il profitto;
c) mantenimento di una legislazione comune a tutte le
pp.aa., in parte differenziata dal settore privato
nonostante le privatizzazioni degli anni ‘90;
d) presenza del soggetto politico nella gestione
amministrativa assai più significativa che nel settore
privato;
e) governo ancora notevolmente centralizzato della
contrattazione collettiva, sia per la dirigenza sia per
il restante personale;
f) tasso di sindacalizzazione mediamente più elevato che
nel settore privato;
g) scarsa esposizione alla concorrenza e ridotta
incidenza di dinamiche di mercato sulle condizioni di
erogazione delle diverse prestazioni.
E’ poi chiaro che anche in relazione alle appena
indicate caratteristiche le differenze tra le
amministrazioni sono enormi (si pensi alla scuola, da un
lato, e alle camere di commercio, dall’altro).
Il dibattito che di recente, e in ispecie in prossimità
della finanziaria, si è riacceso intorno ai temi dei
costi/risultati delle pp.aa. va innanzitutto analizzato
per il modo in cui tiene conto di quello che oggi è il
sistema amministrativo italiano in tutte le sue
componenti ed articolazioni. E’ infatti persino ovvio
che di terapie o di passi avanti è possibile parlare
solo se si parte da una corretta ricognizione dei
problemi irrisolti.
2. Sotto questo punto di vista è opportuno analizzare
innanzitutto la proposta di istituzione di un’Authority
per la valutazione (tradotta in AC n. 2080 del 18.12.06,
proposta da Turci e altri, “Valutazione dell’efficienza
e del rendimento delle strutture e dei dipendenti
pubblici”) emersa più o meno a dicembre, dopo una
notevole campagna di stampa incentrata sull’idea che
nelle pubbliche amministrazioni colpendo “i
nullafacenti” (più elegantemente: “loafers”) sia
possibile realizzare notevoli risparmi e raggiungere
migliori traguardi di efficienza/efficacia (v. Ichino, I
nullafacenti, Mondadori, 2006).
La mia impressione è che il disegno di legge in esame
sia rimasto come intrappolato dalla campagna di stampa
che, in qualche modo, l’ha generato. Tale campagna,
partita nell’ agosto 2006 da un assunto troppo generale
e marcatamente influenzata dalla ricerca dell’effetto
mediatico, era incentrata su una proposta veramente e
volutamente provocatoria: costringere le amministrazioni
a disfarsi annualmente dell’ 1% dei dipendenti meno
produttivi, individuati da un organismo indipendente di
valutazione secondo criteri oggettivi (v. Ichino, cit.,
p. 40). Non che il problema di rendere più produttivo il
lavoro del dipendente pubblico non sia reale, anche e
soprattutto se ci si basa sulla percezione soggettiva di
ciascun cittadino come utente di decine di
amministrazioni pubbliche. Ma passare dalla percezione
soggettiva alla dimostrazione che il problema cruciale
delle amministrazioni pubbliche stia nell’ attività dei
dipendenti è ben più difficile; soprattutto perché non
sempre è agevole andare alla radice della scarsa
produttività (che è cosa diversa dall’essere
“nullafacenti”) e trovarne i rimedi (il licenziamento di
uno o più dipendenti, magari di quello più “facile” da
licenziare, può essere un esempio da manuale
dell’individuazione del capro espiatorio, sacrificato il
quale tutto va avanti come prima).
Ad onor del vero il punto di approdo della proposta è
ben più articolato e sfumato rispetto alla partenza,
indubbiamente efficace, ma con accenti troppo
provocatori. Per esempio appaiono tecnicamente avvertiti
e propositivamente interessanti gli articoli 3 e 4, che
intervengono su istituti sicuramente meritevoli di
rivisitazione o approfondimento rispetto all’attuale
disciplina legislativa, come le responsabilità e i
sistemi di retribuzione dei dirigenti pubblici. Si può
infatti pienamente condividere che occorre rimuovere
tutto quanto paralizza l’attivazione da parte dei
dirigenti dei meccanismi sanzionatori, specie quando
siano connessi a valutazioni negative; o anche che più
ampia e rigorosamente applicata dovrebbe essere la quota
di retribuzione dei dirigenti connessa in maniera chiara
ai risultati dell’attività gestionale (anche se a questo
riguardo le opinioni vanno sempre più diversificandosi:
v. infra).
Questo in definitiva significa che il sistema
“punitivo/premiale” del lavoro pubblico presenta ancora
aspetti largamente insoddisfacenti, innanzitutto a
partire dalle fasce dirigenziali, aspetti sui quali è
sicuramente necessario intervenire per innescare
dinamiche gestionali più rigorose.
Il problema reale è però quello delle tecniche politiche
e regolative di intervento più efficaci per attivare nel
più ampio numero di amministrazioni gestioni più attente
alla produttività del lavoro e ai risultati dell’azione
amministrativa. Nell’approccio esaminato si ha
l’impressione di un’eccessiva fiducia in strumenti
autoritativi/normativi, anche riguardo ad aspetti che
già si sarebbero potuti attivare mediante una diversa
normativa contrattuale in applicazione di principi
contenuti nella legislazione vigente (v. art. 45 del
d.lgs. 165/01).
Insomma c’è da essere ben avvertiti che l’attuale
disciplina del lavoro pubblico è fondata su un certo
equilibrio tra principi e regole di legge (fortemente
ridotte e razionalizzate rispetto al passato) e
disciplina affidata alla contrattazione collettiva. Gran
parte delle modifiche necessarie si possono realizzare
intervenendo sulle discipline dei diversi contratti
collettivi, con maggiore articolazione e duttilità di
quanto non si faccia con regole legislative che
riguardano milioni di dipendenti.
Con ciò non voglio dire che sia da escludere del tutto
la revisione della legislazione esistente: ma scolpire
in una norma di legge che il 30% della retribuzione di
qualsiasi dirigente pubblico debba essere “legata al
risultato” (art. 4 c. 1 del ddl. 2080 citato) può essere
una rigidità non facile da gestire. E, comunque, sotto
il profilo del metodo, articolare così minuziosamente la
legislazione vuol dire individuare abbastanza
precisamente nel soggetto politico titolare del potere
di indirizzo (Governo e Comitati di settore) le maggiori
responsabilità degli assetti delineati dalla
contrattazione collettiva.
Se poi la diagnosi dovesse essere proprio questa,
bisognerebbe allora avere il coraggio di andare fino in
fondo e mettere in discussione l’esistenza stessa della
contrattazione collettiva nel lavoro pubblico (o,
almeno, per la dirigenza pubblica: v. Rusciano 2006): ma
non per ragioni di filosofia giuridico-istituzionale,
bensì per la manifesta incapacità del datore di lavoro
pubblico a svolgere la funzione di indirizzo e
rappresentanza dei propri interessi. Resterebbe però poi
da dimostrare che quell’incapacità non emergerebbe di
nuovo, come accadeva in passato, attraverso mille
micronorme nascoste nella legislazione e negoziate
direttamente in Parlamento.
3. Ad essere sintetici, la critica a questo approccio si
può esprimere in una sola affermazione “per introdurre
davvero qualità nelle pubbliche amministrazioni non ci
sono scorciatoie giuridicoistituzionali”.
La tentazione di proporre scorciatoie nella proposta in
esame ricompare in effetti anche là dove essa sembra
puntare il dito su uno dei problemi reali e di fondo che
proprio il processo riformatore avviato a metà degli
anni ’90 ha fatto risaltare: cioè la centralità della
valutazione delle prestazioni dei dipendenti e,
segnatamente , dei dirigenti pubblici e quella dei
servizi erogati dalle amministrazioni. Al riguardo non
v’è dubbio che vi sono state notevoli lentezze sia nel
raggiungimento di un assetto legislativo appena appena
appagante (simboleggiato, a livello generale, dal d.lgs.
286 del 1999) sia nelle esperienze applicative (la Corte
dei Conti da vari anni constata la sostanziale assenza
di qualunque valutazione dei dirigenti nella maggioranza
dei Ministeri; ma v., per un bilancio più articolato,
Damiano 2006 e Ruffini 2006); come pure non va
trascurato che nella XIV legislatura il reale impegno
governativo sull’efficacia dell’azione amministrativa è
stato ridotto a vantaggio dei processi di rigido
controllo della spesa pubblica e di un certo favor verso
processi di esternalizzazione che valorizzano soggetti
privati o misti (D’Orta 2007, p. 7 del paper). Siamo
dunque dinanzi ad un’esperienza che per moltissime
ragioni non può essere considerata positiva e deve
essere riesaminata e, almeno in parte, ripensata.
Ad esempio, non è da escludere che meriti un’attenta
riconsiderazione la scelta di orientare o, addirittura,
esaurire la valutazione soprattutto all’interno delle
singole amministrazioni.
Può darsi che questa strada sia stata fallimentare (v.
Tardelli 2006) e che ci vogliano dei robusti correttivi
che tengano più conto degli atavici pericoli dell’autoreferenzialità
dei soggetti invischiati nella gestione delle
amministrazioni pubbliche. Ma la proposta in esame
appare farraginosa e pericolosa per vari profili.
Innanzitutto l’istituzione di un’unica Authority per
tutto il territorio nazionale costituita da tre persone,
per quanto competenti, ben pagate e coadiuvate da uno
snello organico, mi pare mal congegnata: sia per
l’enorme sovraccarico funzionale (oltre a molte funzioni
nuove, assumerebbe i compiti dell’Alto Commissario per
la prevenzione e il contrasto della corruzione previsto
dalla l. 3/03 e del Comitato dei garanti di cui all’art.
22 del d.lgs. 165/01: v. artt. 1 e 2) sia per i profili
di legittimità costituzionale, rientrando molte funzioni
nella materia ordinamentale e organizzativa che l’art.
117 Cost. attribuisce alla potestà legislativa
regionale.
In secondo luogo, sebbene l’Authority venga caricata
delle funzioni più varie, essa porta sulle proprie
spalle l’eredità della provocazione di Ichino, che in
qualche modo la caratterizza: deve infatti individuare,
anche nominativamente, insieme o in collaborazione con
le amministrazioni, “il personale in esubero e le unità
di personale le cui prestazioni risultano di utilità
minima o nulla …a causa di grave e colpevole
inefficienza o incompetenza professionale” (art. 2 c. 2
lett. f, g, h, i). Questo finisce per essere il
baricentro politico-qualitativo della proposta: e, come
tale, rischia di inficiare qualunque seria prospettiva
di far riprendere un percorso ampio e condiviso alla
valutazione delle prestazioni e dei servizi pubblici. In
un simile contesto anche le condivisibili proposte
dirette ad aprire all’esterno i sistemi di valutazione
pubblica corrono il rischio di essere percepiti ed
osteggiati come una sorta di gogna pubblica alla quale
si vuole esporre il dipendente/dirigente. Nulla di più
adatto a finire in una micidiale forbice:
l’instaurazione di una sorta di regime poliziesco nelle
amministrazioni italiane o il totale boicottaggio di
ogni innovazione. E sfido chiunque a puntare alto sulla
prima ipotesi.
Infine l’istituzione di tale Authority, ponendo del
tutto all’esterno il cervello ed il motore delle
valutazioni nell’universo pubblico, presenta molteplici
controindicazioni:
a) realizza un mutamento profondo di strategia che è
inevitabile condividere con tutti gli attori dell’ormai
complicatissimo sistema amministrativo italiano
b) e che ha, dunque, tempi di attuazione abbastanza
lunghi ed incerti, c) non valorizza quanto si è fatto,
ma anzi espropria le singole amministrazioni di una
propria competenza
d) e rischia comunque di prescindere quasi del tutto
dall’attivazione di chi gestisce poteri attivi o
interdittivi nelle amministrazioni: con l’esito quasi
scontato di fare un ennesimo buco nell’acqua.
Insomma, ben al di là delle intenzioni e delle astratte
geometrie, sembra di essere dinanzi ad una proposta
essenzialmente gattopardesca, con la quale, perseguendo
l’obiettivo massimo di cambiare tutto, si rischia di
finire per non cambiare niente. Ed è il rischio a cui va
incontro un certo riformismo, gradualista a parole, ma
intemperante e impaziente nei fatti. Le riforme
richiedono tempo, infinita pazienza e tenacia e possono
essere gravemente danneggiate da scorciatoie di impatto
puramente mediatico. Quasi sempre infatti se le buone
riforme non vanno avanti la colpa va cercata nei
soggetti che si erano fatti promotori di quella stessa
riforma e che l’hanno poi lasciata a se stessa. Insomma
io rifuggirei da approcci come quello stigmatizzato da
Fabrizio Barca nel suo “Italia frenata” (Donzelli,
2006): non c’è sempre una riforma migliore, c’è da
attuare meglio riforme che hanno incontrato, com’è
ovvio, difficoltà.
4. Sotto questo punto di vista più condivisibile è
l’approccio contenuto nel Memorandum siglato il 18
gennaio 2007 dal Ministro Nicolais con Cgil, Cisl e Uil;
Memorandum che è stato poi siglato il 22 marzo 2007 in
una versione adattata per Regioni, Province e Comuni,
con l’adesione anche della Conferenza delle Regioni e
delle Province autonome, di Anci, Upi, Confedir, Cida e
Cosmed. I due Memorandum sono confluiti nell’”Intesa”
del 6 aprile, firmata anche con altre Confederazioni e
organizzazioni sindacali (Cisal, Confsal, Confedir,
Cosmed, Cgu, RdbCub, Usae, Confintesa, Confedirstat,
Ugl, Cse).
Il Memorandum di gennaio era stato peraltro preceduto da
un’interessante Direttiva del Ministro “per una pubblica
amministrazione di qualità” del 19 dicembre 2006. In
questa Direttiva, riprendendo anche suggestioni emerse
negli anni ’90 intorno alle Carte dei servizi, si
indicava già la qualità dei servizi pubblici come
obiettivo da perseguire parallelamente a quello
dell’efficienza e si fornivano alcune indicazioni
innovative. In sintesi esse sono:
a) ogni amministrazione deve continuamente migliorare le
proprie performance e per far ciò deve essere in grado
di valutare la propria prestazione organizzativa, avere
un preciso piano delle innovazioni da apportare anche
tramite le teconologie e assumere comportamenti coerenti
nei sistemi retributivi, nelle tecniche di retribuzione,
nel coinvolgimento dei destinatari delle politiche e dei
portatori di interesse;
b) punto di partenza obbligato è l’autovalutazione delle
proprie prestazioni da parte di ciascuna
amministrazione, per il quale la Direttiva consiglia il
ricorso a strumenti di autodiagnosi definiti in ambito
internazionale ed ampiamente sperimentati, come il
Common Assessment Framework (CAF), al quale deve seguire
la comparazione e la validazione esterna della propria
autovalutazione.
Infine nella Direttiva si impegna il Dipartimento della
Funzione Pubblica a definire un Piano d’Azione triennale
diretto a produrre un consistente aumento delle
amministrazioni impegnate in azioni di miglioramento
della qualità, aumentare la visibilità di queste
iniziative, promuovere la partecipazione attiva a questi
processi dei rappresentanti degli interessi dei
destinatari dei servizi e delle organizzazioni della
società civile.
Alcune misure volte a responsabilizzare in modo diretto
i dirigenti in ordine al rispetto dei tempi per
l’adozione di provvedimenti amministrativi sono anche
inseriti nel ddl governativo AC 2161 del 27 gennaio 2007
(“Modernizzazione delle PA e riduzione degli oneri
burocratici per cittadini e imprese”; qualche norma è
stata anticipata dalla legislazione regionale: v. l.
Regione Campania 19.1.07 n. 1, art. 10). Come pure
qualche eco della citata Direttiva si coglie nelle
disposizioni della finanziaria riguardanti la
riorganizzazione delle strutture ministeriali.
Ricordare la Direttiva del 2006 e l’appena citato ddl mi
pare importante per le tematiche che oggi si affrontano.
Queste iniziative governative, infatti, ci forniscono
una possibile chiave oggettiva per comprendere genesi,
contenuti, potenzialità e limiti del (o dei) Memorandum.
La stipulazione del Memorandum di gennaio può essere
vista come una risposta del sistema politico-sindacale
alle provocazioni sui “nullafacenti” e come un ulteriore
passaggio per implementare la linea della Direttiva
sulla qualità dei servizi. In questo senso non siamo in
presenza di un “fragile pezzo di carta” (Galimberti,
Statali, costi certi e promesse aleatorie, ne Il Sole 24
Ore del 10.4.2007), ma di uno dei tanti elementi che,
plausibilmente, andranno a costituire il puzzle di
misure attraverso le quali si pensa di tornare ad
affrontare la “missione impossibile di portare
meritocrazia, mobilità e valutazione di qualità nelle
brulle pianure della pubblica amministrazione” (ancora
Galimberti).
E questo elemento è forse anche il primo attraverso cui
il Governo – o il Ministro – è riuscito a dare notevole
visibilità alla sua nuova linea di azione per la qualità
nelle amministrazioni.
Per capire punti di forza e punti di debolezza di questa
nuova linea di azione due mi sembrano gli aspetti
fondamentali da affrontare:
a) quanto c’è di innovativo in ordine alla qualità dei
servizi e del lavoro nelle misure menzionate nel
Memorandum;
b) quanto c’è di vero in quella lettura, assai
allarmata, secondo cui con il Memorandum si è dato un
vero e proprio “diritto di veto” ai sindacati in materia
di riorganizzazione (Gentili, Accordo statali, fa scuola
la prima Repubblica, ne Il Sole 24 Ore, sempre del 10
aprile, secondo cui “ogni decisione verrà contrattata
centimetro per centimetro”).
Il secondo aspetto potrebbe apparire un cedimento a
polemiche giornalistiche.
Ma, a parte il fatto che in questa materia non va
trascurato il versante massmediale, si sbaglierebbe a
pensare che la lettura ricordata sia solo giornalistica
o di parte. Bastino due esempi di tutto rilievo: in un
tempestivo commento contenuto nell’Editoriale pubblicato
sull’ultimo numero del 2006 della rivista scientifica da
lui diretta “Il lavoro nelle pubbliche amministrazioni”
(e intitolato “Di buone intenzioni è lastricata la via
dell’inferno”), Franco Carinci conclude rilevando come
il suo giudizio, molto severo sul Memorandum, derivi
soprattutto dalla convinzione che per riformare le
pubbliche amministrazioni occorra “non più sindacato ma
meno sindacato” (p. 1048); nel rapporto per una recente
e rilevante ricerca del Formez (“Le risorse umane nelle
pubbliche amministrazioni”, ancora inedita) Mario
Rusciano vede nel Memorandum “una istituzionalizzazione
della concertazione preventiva tra amministrazioni e
parti sociali, estesa addirittura agli indirizzi e ai
criteri generali della riorganizzazione amministrativa.
Tali previsioni vanno nel senso di accrescere, non certo
di diminuire, quell’ambiguità di campo d’azione
esistente tra i poteri (organizzativo e sindacale:
n.d.a.), in stridente contrasto con la logica stessa
della privatizzazione” (p. 37).
5. Preliminare però mi pare chiarire il primo aspetto,
perché se nel Memorandum poco ci fosse di nuovo non
varrebbe neanche la pena di interrogarsi sul ruolo che
esso riconosce al sindacato. Anche se l’impressione di
déjà vu (o déjà-écouté o déjà-éprouvé) è indubbiamente
forte (e imputabile ad una riforma che, come s’è detto,
sembra non decollare mai), mi sembra che si debbano
indubbiamente rilevare alcune novità sia rispetto
all’ultimo quinquennio sia rispetto all’impostazione
originaria degli anni ’90.
Senza troppo distinguere, i profili che mi paiono
apprezzabili sono i seguenti. Il Memorandum:
a) rimette al centro la questione dell’organizzazione e
del lavoro nelle amministrazioni pubbliche non solo
sotto il profilo dei costi, ma della qualità dei servizi
volta a migliorare la produttività del sistema Paese;
b) non ne fa una questione essenzialmente normativa o
regolativa, ma individua i principali problemi in
questioni organizzative o di riorganizzazione;
c) non scinde la qualità dei servizi dalla qualità del
disegno organizzativo e del lavoro utilizzato, ponendo
fine a due false soluzioni: l’esternalizzazione e l’
aggiramento degli organici tramite consulenze o lavori
flessibili/precari;
d) pone il giusto accento sul problema del rispetto dei
confini tra le diverse fonti di regolazione dei rapporti
di lavoro (legge e contrattazione collettiva);
e) riconosce la crucialità di temi come l’autonomia
della dirigenza e la contrattazione integrativa; f) è
ispirato da un corretto approccio al profilo delle
differenze istituzionali, riconoscendo le specificità
del sistema delle amministrazioni locali.
6. Tuttavia, come s’è detto, il Memorandum desta
rilevanti perplessità di metodo e di merito.
Innanzitutto le perplessità di metodo.
Come pure s’è già detto, della necessità di riesaminare
il funzionamento della riforma delle amministrazioni si
parlava dalla fine del 2006. Vi erano anche allo studio
proposte di reintervenire su alcuni profili cruciali,
come il funzionamento del sistema contrattuale (sul
quale c’è poi stato un intervento in finanziaria, a mio
parere, poco appagante, perchè indebolisce ancora l’Aran
e non valorizza i Comitati di settore: v. art. 1 c. 548
della l. 296/06, che modifica l’art. 47 c. 7 del d.lgs.
165/01). Su questo autonomo percorso di riforma hanno
pesato due elementi opposti, ma convergenti: le
diffidenze sindacali ogni qualvolta si parla di rivedere
la riforma degli anni ’90 riguardo ad aspetti
significativi (v., per un significativo precedente,
Zoppoli 2002) e il dibattito sull’Authority promosso da
Ichino. Questa specie di tenaglia ha fatto arretrare
enormemente l’ipotesi di interventi rapidi e mirati sui
punti della riforma che lasciavano a desiderare
(rapporti dirigenza/politica; valutazione; sistema
contrattuale più snello ed autonomo) ed ha indotto il
sindacato confederale a rivendicare un suo ruolo più
centrale, cioè più visibile e più condizionante.
Ne è venuto fuori un Memorandum che non realizza alcuna
riforma, ma negozia con i tre principali sindacati
confederali (e solo con loro, almeno all’inizio)
essenzialmente i contenuti degli atti di indirizzo che
dovranno poi orientare politiche contrattuali o anche
mirate riforme legislative.
Siamo dunque in presenza di un documento di carattere
essenzialmente politico, che fissa pure alcuni principi
condivisibili, ma ancorandoli ad un consenso preliminare
che di per sé non produce alcun effetto operativo e che,
come le cronache di questi giorni confermano, deve
ancora tradursi, di volta in volta, in consenso
specifico sulle modalità attuative dei principi in esso
contenuti.
Insomma il metodo sembra rispolverare la
macroconcertazione come vincolo capace di riprodursi ed
imporsi a tutti i livelli politico-istituzionali,
creando continui problemi interpretativi o di
esclusione/inclusione.
In particolare sembra davvero passare il segno il punto
11 del Memorandum che affida ad un gruppo di lavoro
ristretto costituito tra le parti firmatarie (quindi
anche con i sindacati) il compito di “dare agli
indirizzi e criteri generali …indicati (nel Memorandum),
traduzione tecnica e operativa, anche ai fini della
predisposizione da parte del Governo e dei Comitati di
settore, degli atti di indirizzo per il rinnovo di tutti
i contratti di lavoro e dell’attuazione di norme”.
Con questo impegno, formalmente assunto, viene meno ogni
possibile criterio di distinzione di ruoli istituzionali
tra organi di indirizzo politico, organi di
rappresentanza negoziale delle amministrazioni pubbliche
e delegazioni sindacali legittimate alla contrattazione
collettiva. E da una simile confusione non ne esce
indenne né il sistema politicoistituzionale né quello
sindacale.
La parte politica condivide infatti con i sindacati
confederali il proprio potere di indirizzo, abdicando al
suo ruolo di unico responsabile del rispetto dei
principi costituzionali e dell’attuazione del programma
di Governo; per converso, il sindacalismo confederale
assume un ruolo politico che, al di là delle intenzioni,
di fatto o lo rende corresponsabile della realizzazione
dell’ interesse generale e controparte delle delegazioni
sindacali, più ampie e composite, legittimate a
contrattare ai vari livelli, oppure lo condanna ad una
drammatica incoerenza. Questa linea è talmente
improponibile e, forse, praticamente insostenibile che
nel successivo Memorandum firmato con le Regioni e le
altre amministrazioni periferiche, sempre al punto 11,
si legge un’aggiunta significativa, anche se formulata
come implicita ammissione di colpa: “in assenza delle
indicazioni di cui al presente articolo, le parti
possono comunque procedere autonomamente”.
Sia chiaro, le critiche formulate non attengono
all’esistenza o alla possibilità di un rapporto
politicamente privilegiato tra il Governo e le parti
sociali o alcune di esse. Non è certo questa una novità
né in Italia né altrove, anche se nel nostro paese è
ancora forse troppo fresca la memoria dell’ultima fase
della prima Repubblica, nella quale un ampio ricorso ad
un neocorporativismo di stampo consociativo non servì né
a risolvere i problemi del sistema Italia né a impedire
il crollo di un sistema politico profondamente logorato.
Il fatto è che, almeno in materia di rapporti di lavoro
nelle pubbliche amministrazioni, pareva che la riforma
degli anni ’92-’93 – pur con i correttivi del ’97-’98-
fosse servita a segnare una specie di preciso confine
anche riguardo ai percorsi istituzionali attraverso cui
il sindacato può giungere a svolgere un ruolo di
carattere politico generale. La riforma del lavoro
pubblico, sin dall’inizio, faceva parte di un disegno in
cui la politica accettava di fare un passo indietro
nella gestione delle organizzazioni pubbliche e a questo
passo indietro corrispondeva il riconoscimento di un
maggior ruolo contrattuale per il movimento sindacale,
secondo regole e procedure chiare (o via via chiarite) e
il più possibile rapide, che consentissero di far
penetrare nel sistema amministrativo tecniche sanamente
negoziali, dove il presupposto di tutto è la presenza di
due parti in condizioni di vera ed orgogliosa alterità
(v. Rusciano- Zoppoli 1993; Zoppoli L. 1998). Per questa
parte il Memorandum sembra ignorare o riscrivere questa
storia e induce indubbiamente al pessimismo, lasciando
solo il dubbio se esso sia frutto di una politica che
non ha più alcuna capacità di self-restraint o di un
sindacato, che avendo dato per scontata una nuova fase
espansiva della politica, ha deciso per questo di
rinunciare al ruolo che si era conquistato negli anni
’90, facendo così un bel balzo all’indietro.
L’unica lettura ottimistica che si può dare di questa
parte del Memorandum è che un Governo in difficoltà ha
voluto enfatizzare la scelta di non cedere in alcun modo
alle sirene che lo spingono verso una politica sociale
ed economica che faccia a meno del sostegno del
movimento sindacale. Per questo verso avremmo dinanzi
quella faccia del Memorandum che parla alla politica
dell’oggi più che ai processi riformatori di lungo
periodo. E, per mala bonum, c’è allora da lavorare
perché si realizzi l’esito positivo di rimettere in moto
un meccanismo riformatore che avvertiva negli ultimi
tempi evidenti segni di stanchezza.
Se così è, bisogna però avere ben chiaro quali sono gli
aspetti di merito del Memorandum sui quali gli indirizzi
e le misure attuative devono andare molto al di là di
quello che si coglie dalle parole.
Ed è davvero necessario e urgente se non si vuole che in
una materia così delicata le parole divorzino
definitivamente dalla realtà.
7. Può allora essere utile in conclusione indicare le
“sfide” che il Memorandum impone di affrontare se
davvero si vuole incidere sulla qualità dei servizi e
del lavoro nelle pubbliche amministrazioni.
Innanzitutto occorre intendersi sul significato che deve
assumere l’ “autonomia del dirigente”. Tale autonomia –
già ampiamente riconosciuta in generale dall’art. 4 c. 2
del d.lgs. 165/01 (“ai dirigenti spetta l’adozione degli
atti e dei provvedimenti amministrativi, compresi tutti
gli atti che impegnano l’amministrazione verso
l’esterno, nonché la gestione finanziaria, tecnica e
amministrativa mediante autonomi poteri di spesa, di
organizzazione delle risorse umane, strumentali e di
controllo”) viene richiamata in più punti dal
Memorandum, specie come autonomia nell’individuare la
migliore organizzazione della propria struttura e di
utilizzazione del proprio budget “al fine di conseguire
gli obiettivi di gestione, con l’opportunità di
reinvestire nella propria stessa struttura parte dei
risparmi conseguiti”. Salvo però quest’ultimo
riferimento (non facile da realizzare e parzialmente in
contrasto con la successiva previsione di una rotazione
obbligatoria negli incarichi dirigenziali superiori),
non si rinvengono nel Memorandum misure che rafforzino
l’autonomia del dirigente.
Certo vanno vagamente nel senso di una maggiore
autonomia sia la riduzione dei dirigenti, con un
abbassamento del rapporto medio dirigente/personale; sia
la rigorosa limitazione dello spoils system agli
incarichi dichiarati di natura fiduciaria dagli organi
di governo dell’amministrazione. Ma si tratta di
indicazioni tutt’altro che nuove ed ormai, per il
secondo aspetto, imposte dalla giurisprudenza della
Corte Costituzionale (v. le sentenze 103 e 104 del 2007;
e 233 del 2006). Per converso altri passaggi del
Memorandum sembrano porre l’accento sui vincoli, vecchi
e nuovi, all’autonomia del dirigente, che “deve essere
esercitata nell’ambito del sistema di relazioni
sindacali previsto dalle disposizioni legislative e
contrattuali vigenti”.
Inoltre vi sono alcune rilevanti sottolineature o novità
sugli incarichi dirigenziali e sull’estinzione del
rapporto dei dirigenti.
Per i primi si prevede che: a) l’affidamento degli
incarichi avvenga “attraverso procedure negoziate
improntate a principi di trasparenza e pubblicità”; b)
ogni incarico di livello superiore sia a rotazione e
contenuto “in tempi di durata massima fissati con
chiarezza”; c) vada eliminata “ogni progressione
automatica, collegando con modalità da definire nei
CCNL, gli incarichi e le loro retribuzioni ai risultati
della valutazione nell’ambito di un processo selettivo
documentato e verificabile”.
Quanto all’estinzione del rapporto (la parola
“licenziamento” o “recesso” nemmeno è utilizzata) si
afferma che l’ ”uscita deve costituire l’esito estremo
di risultati negativi”. Nella sua apoditticità mi pare
un principio sicuramente eccessivo, che allontanerebbe
sensibilmente la disciplina della dirigenza pubblica da
quella privata. Innanzitutto le ragioni del
licenziamento possono anche essere soggettive (giusta
causa e giustificato motivo); in secondo luogo ci
sarebbe stato piuttosto da attendersi qualche
precisazione in ordine all’adozione di misure
disciplinari più graduali, specialmente dopo il
riconoscimento di una certa ipertrofia della dirigenza
pubblica (che evidentemente non svolge tutta una reale
funzione dirigenziale).
C’è però da rallegrarsi del fatto che - nonostante
l’emergere di un recente orientamento contrario della
Cassazione (v. sent. n. 2233 dell’1.2.07), a mio parere
poco attento proprio alla contrattazione collettiva -
non sembrano essere messe in dubbio le scelte
contrattuali del passato, che non prevedono la
reintegrazione per il licenziamento illegittimo del
dirigente, salvo che non sia dovuto a motivi
discriminatori (v., per tutti, l’ art. 28 c. 2 del
vecchio contratto nazionale per l’area 1; e gli artt. 38
ss. del contratto per la stessa area rinnovato il
21.4.06).
Forse però proprio sul licenziamento discriminatorio
sarebbe stata utile una qualche indicazione aggiuntiva,
anche di carattere meramente probatorio, a tutela di
misure adottate eventualmente solo per ragioni politiche
(v. Zoppoli 2003).
A ben guardare infatti la maggior parte dei principi
concordati nel Memorandum sembrano diretti a porre un
drastico freno alla c.d. precarizzazione della dirigenza
ad opera della politica (v., da ultimo, Cassese 2007).
C’è però da chiedersi quanto questi vincoli rendano il
dirigente motivato e capace di una decisionalità
autonoma, all’occorrenza, anche dal sindacato.
A tal riguardo anche il paragrafo sulla valutazione è
tutt’altro che rassicurante.
Infatti quel che si aggiunge ai principi attuali in
materia di valutazione è in parte contraddittorio e in
parte oscuro.
Se da un lato si aggiunge ai criteri di valutazione
previsti dal dlgs. 286/99 “la misurazione dei servizi” –
che porterebbe a comparare con l’esterno le performance
organizzative – dall’altro la valutazione sembra
esaurirsi tutta all’interno delle organizzazioni,
secondo regole rigidamente fissate dai CCNL e processi
valutativi tutti gestiti dalla gerarchia dirigenziale.
In questa prospettiva appare ingenuo o fortemente
ambiguo anche orientare “il sistema di incentivazione
della dirigenza …alla verifica della relazione fra le
risorse disponibili utilizzate (strumentali e umane) e
realizzazioni ed effetti in termini di servizi, rispetto
a obiettivi prefissati”.
Specialmente fino a quando non sarà messo a regime un
sistema di controlli interni persino basilari (a
cominciare da quelli automatici sulle presenze) e un
sistema di monitoraggio sugli standard dei servizi
attento ed attendibile (cosa che al momento appare
ancora complessa e persino sofisticata, nonostante le
indicazioni della Direttiva del 2006).
Condivisibile sembra invece ribadire il principio della
valutazione individuale, senza aperture a sistemi di
valutazione collettiva (v. invece D’Orta 2007), che
renderebbe anche meno coerente il sistema con i principi
fissati dalla Corte Costituzionale nelle sentenze prima
citate.
Forse, anche in considerazione di quanto si dice sulla
contrattazione integrativa diretta a regolare un
trattamento economico differenziato, sarebbe stato da
riprendere in considerazione una regola contrattuale che
limitasse ad una certa percentuale di dirigenti (i
migliori) la corresponsione del premio di risultato.
Interessante nel Memorandum è infine il paragrafo sulla
contrattazione integrativa, dove meritano di essere
segnalati i seguenti aspetti innovativi: a)
finalizzazione dei fondi per la contrattazione
integrativa al conseguimento di risultati mirati alla
qualità e quantità dei servizi; b) introduzione di
migliori sistemi di valutazione e misurazione dei
criteri di accertamento dell’apporto individuale alla
produttività; c) precisazione, come s’è già detto, che
il raggiungimento dei risultati costituisce uno
strumento di differenziazione del trattamento economico;
d) previsione di “controlli concertati” tra
Amministrazioni, confederazioni sindacali e cittadini
utenti “al fine di verificare l’effettiva efficacia
delle politiche di gestione dell’incentivazione”; e)
definizione, mediante i contratti nazionali, di regole e
criteri che “contrastino la dispersione e la
frantumazione degli ambiti e delle sedi della
contrattazione integrativa” (su questo v. analisi e
proposte in Zoppoli 2006); f) attuazione
dell’Osservatorio per la contrattazione integrativa
presso l’Aran (art. 46 c. 4 e 5 del d.lgs. 165/01).
Last but not least è da ricordare l’impegno congiunto ad
“assicurare che l’Amministrazione sia reale controparte
del sindacato” nelle contrattazioni integrative. Proprio
questo impegno consente di rilevare che nel Memorandum
vi è piena consapevolezza di due notevoli questioni. La
prima è che gran parte dei problemi
economico-organizzativi creati in questi anni dalla
contrattazione collettiva per il lavoro pubblico
derivano dal livello integrativo (anche qui lo ricorda
da sempre la Corte dei Conti; ma v. anche Principe
2007). Il secondo è che la ragione di questo problema si
individua, congiuntamente e con sufficiente evidenza,
nello scarso affidamento che si può riporre nella
capacità negoziale pubblica a livello periferico. Ora,
mentre fugge dal sen un noto ammonimento (“chi è senza
peccato scagli la prima pietra”), c’è da rallegrarsi
della consapevolezza, ma ci si chiede: quali sono i
rimedi previsti nel Memorandum (o a latere o a valle
dello stesso)? E non sarà che la ulteriore previsione di
vincoli sindacali all’autonomia della dirigenza previsti
dal medesimo Memorandum rischi di peggiorare e non
migliorare la capacità delle amministrazioni di essere
“reali controparti dei sindacati”? In attesa di risposte
serie a queste domande, non c’è poi tanto da
meravigliarsi se la contrattazione integrativa – sulla
quale pure si concentrano, giustamente, tante speranze
come volano di innovazione organizzativa per la qualità
dei servizi– venga per l’intanto bloccata.
8. In conclusione ciò che più colpisce nel Memorandum
del 2007 è la scarsa chiarezza e sistematicità nel
tracciare vie praticabili per le innovazioni da
apportare alla valutazione della qualità dei servizi e
del lavoro. Se la partenza è interessante, con
l’obiettivo di coinvolgere soggetti esterni nella
misurazione dei servizi, assai poco curati sembrano i
nessi tra questa nuova frontiera della valutazione e
della qualità e la valutazione delle prestazioni
dirigenziali, che (insieme agli altri controlli interni)
resta un aspetto cruciale. Proprio questi nessi
dovrebbero diventare la vera via maestra, puntando ad
avere delle soglie standard sugli output che le
amministrazioni devono garantire ai cittadini.
L’impressione è che il discorso complessivo sulla
valutazione delle attività nelle pubbliche
amministrazioni pareva aver imboccato una strada più
innovativa con la circolare di dicembre 2006. Quel buon
inizio non andrebbe dimenticato, anche perché la Corte
Costituzionale, come s’è detto, ha rimesso al centro di
tutto – e in particolare dell’assetto dei rapporti tra
politica e dirigenza – proprio i metodi e le procedure
per la valutazione dei risultati conseguiti dalla
dirigenza.
Forse quel che si può fare è fornire gambe più valide
alla riorganizzazione e all’introduzione di meccanismi
autovalutativi e valutativi nelle amministrazioni.
Un’opportunità può essere la nuova Agenzia per la
formazione prevista dalla finanziaria 2007, alla quale
potrebbe essere affidata la costituzione di una
taskforce di 300/400 dirigenti superesperti di
organizzazione e di valutazione, formati al riparo dalle
appartenenze politiche e dalle affiliazioni sindacali.
Il problema, infatti, rimane sempre quello di
un’intelligenza organizzativa specializzata ed autonoma,
un bilanciamento tecnocratico ad un sistema fortemente
impregnato di logiche politiche o di parte. Soprattutto
con i tempi che corrono e pur senza coltivare illusori
progetti palingenetici, una rete di sicurezza
tecnocratica andrebbe urgentemente allestita.
Per giungere a questo obiettivo le strade non sono
ancora state percorse tutte.
Anzi da qualche anno sul fronte della dirigenza pubblica
si è come impantanati nel dibattito tra spoils system e
garanzie tradizionali, statuto privatistico o statuto
pubblicistico (dove Sabino Cassese arriva persino a
rispolverare i mandarini cinesi, divenuti la
quintessenza della corruzione e dell’infingardaggine
pubblica). Ma, ammesso che si arrivi mai a capo di
qualcosa, il vero problema è garantire almeno un
“serbatoio”, pure inizialmente di scarsa capienza, di
alte qualità professionali specializzate nei processi di
riorganizzazione necessari quando la qualità dei servizi
erogati non sia soddisfacente. Insomma la regola aurea
potrebbe essere: se non si spende più del dovuto e la
qualità dei servizi raggiunge determinati standard di
soddisfazione dell’utenza (verificati mediante peer o
public review), tutti i modelli organizzativi vanno
bene. Ognuno, in definitiva, può fare quel che vuole
nell’ambito della propria autonomia politica,
organizzativa e gestionale (per restare in Cina, si può
citare un più moderno Deng Xiaoping: “non importa il
colore dei gatti, ciò che conta è che acchiappino i
topi”). Se però un’amministrazione non raggiunge gli
standard di qualità, dovrebbe essere obbligata, prima o
poi, ad affidarsi ad uno o più dei dirigenti
specializzati in riorganizzazione che fanno parte della
suddetta task-force, posta alle dipendenze di una
speciale Agenzia, che potrebbe essere la nuova Agenzia
per la formazione o un’ altra o il Dipartimento della
Funzione pubblica. Tale task-force potrebbe essere
costituita attingendo dall’esterno o, anche,
selezionando i migliori dirigenti in servizio nelle
pp.aa., purchè siano assicurate la qualità professionale
(molto alta, anche con esperienze pratiche ed
extranazionali) e l’età (il più possibile bassa); ed
applicata o inviata presso le Amministrazioni non
“autosufficienti” sul piano dell’output, con un incarico
ed una missione a termine. Insomma una via di mezzo tra
un Commissario straordinario ed un top manager (o un
pool di autorevoli consulenti) con incarico speciale in
situazione di crisi aziendali. Ma senza ripercorrere
alcuna finalità antica: la task-force dovrebbe entrare
in azione ad esclusiva tutela della qualità dei servizi
nell’interesse dei cittadini.
Sospetto che anche questa proposta possa apparire una
piccola utopia o l’ennesimo sogno tecnocratico. Ma è mai
possibile che oggi in Italia, a tutela dei diritti
fondamentali dei cittadini non si possa strutturare
nemmeno un’ ultima rete di garanzia, destinata a
scattare solo una volta acclarata oggettivamente
l’inidoneità di un determinato modello organizzativo,
sperimentato da una amministrazione nel pieno rispetto
di tutta la sua autonomia politica, sindacale e
gestionale?
