Con la pubblicazione in Gazzetta ufficiale avvenuta il 30 ottobre 2009, si è concluso l’iter di approvazione del decreto legislativo 150 del 27 ottobre 2009, contenente la cosiddetta “Riforma Brunetta”, importante testo normativo elaborato in virtù della legge delega 15/2009, descritto nelle note pubblicate sul sito del Ministero dell’Innovazione e della Pubblica Amministrazione con toni un po’ magniloquenti come “la legge più articolata e rilevante per il rilancio dell’efficienza e della produttività economica nel Paese che sia stata approvata in poco più di 15 mesi”.

Con il decreto 150 il legislatore delegato è intervenuto in maniera strutturata e complessa su molti degli aspetti caratterizzanti l’attività dei pubblici uffici – con riflessi diretti, naturalmente, anche sugli enti camerali – allo scopo di ricercare, come recita il titolo stesso del provvedimento, “ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico, efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni”: contrattazione collettiva, valutazione delle strutture e del personale delle amministrazioni pubbliche, di valorizzazione del merito, promozione delle pari opportunità, dirigenza pubblica e responsabilità disciplinare sono alcuni dei principali ambiti di intervento del dettato normativo, come si può ricavare dal comma 1 dell’articolo 1 Oggetto e finalità.

E ancora, dal comma 2, migliore organizzazione del lavoro, ridefinizione degli ambiti della contrattazione collettiva, incentivazione della qualità della prestazione lavorativa, selettività e concorsualità nelle progressioni di carriera, riconoscimento di meriti e demeriti, rafforzamento della responsabilità della dirigenza, contrasto alla scarsa produttività e all’assenteismo, trasparenza e legalità dell’operato delle amministrazioni pubbliche.

Ma si tratta di un provvedimento realmente innovativo, o forse la Riforma Brunetta, pur nella perentorietà dei toni che caratterizza l’azione del Ministro fin dal suo insediamento e nel rigore del dettato complessivo del decreto, rappresenta più che altro uno sforzo volto a riordinare e rafforzare concetti e principi già ampiamente presenti nel panorama normativo preesistente?

Si tratta di una “rivoluzione” o forse è più pertinente parlare di “evoluzione”?

Proviamo quindi a titolo di esempio ad analizzare, a livello di principi generali, come si inquadrano nell’impianto normativo preesistente due dei pilastri della riforma, ovvero la disciplina della valutazione delle prestazioni – dei dirigenti e del personale dei livelli – e la valorizzazione del merito, contenuti nei Titoli II e III del decreto, con particolare riferimento alla realtà del comparto di cui fanno parte gli enti camerali.

Il comma 1 dell’art.3 del D.Lgs. 150/2009 chiarisce i principi generali in tema di valutazione delle prestazioni, processo volto al miglioramento della qualità dei servizi e alla crescita delle competenze professionali, in un quadro di pari opportunità di diritti e doveri, trasparenza dei risultati delle amministrazioni pubbliche e delle risorse impiegate per il loro perseguimento”.

Al comma 2 viene altresì precisato che “ogni amministrazione pubblica è tenuta a misurare ed a valutare la performance con riferimento all’amministrazione nel suo complesso, alle unità organizzative o aree di responsabilità in cui si articola e ai singoli dipendenti...” .

Dunque, spasmodica attenzione per la programmazione, la fissazione di obiettivi precisi e misurabili e la successiva verifica dei risultati, principi più volte ripresi e sviluppati nell’articolato, con la finalità ultima di garantire il migliore utilizzo delle risorse pubbliche e ridare competitività a un sistema socio-economico soffocato dalla troppa burocrazia.

Ma, a ben vedere, amministratori, dirigenti e dipendenti potranno trovarsi spiazzati e sorpresi da una previsione normativa di questo tipo?

È da ritenersi di no, se si considera che, anche senza spingersi fino a richiamare i principi di economicità ed efficacia contenuti nella legge 241 del ‘90, è quanto meno da dieci anni, dall’approvazione di un altro decreto legislativo, il n. 286 del 30 luglio 1999 (“Riordino e potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell’attività svolta dalle amministrazioni pubbliche), attuativo della “Legge Bassanini” n. 59/97, che sono stati introdotti concetti analoghi, quali l’obbligo di verificare l’efficacia, efficienza ed economicita’ dell’azione amministrativa al fine di ottimizzare il rapporto tra costi e risultati, di valutare le prestazioni del personale con qualifica dirigenziale, di valutare l’adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani, programmi ed altri strumenti di determinazione dell’indirizzo politico, in termini di congruenza tra risultati conseguiti e obiettivi predefiniti.

Per le strutture camerali poi, questi principi erano stati ulteriormente declinati all’interno del Regolamento per la gestione economico-finanziaria (DPR 254/2005), in particolare all’art. 8 Budget direzionale, documento di programmazione con il quale “la giunta determina i parametri per la valutazione dei risultati da conseguire nello svolgimento dei progetti da realizzare, in attuazione dei programmi prefissati nella relazione previsionale e programmatica e dei servizi o attività assegnati alla competenza delle diverse aree organizzative”.

Lo stesso Regolamento prevede inoltre (articoli 35 e 36), con finalità di miglioramento qualitativo dei servizi, ma anche di valutazione della dirigenza, l’introduzione di sistemi di controllo strategico e di controllo di gestione, da gestire con la fattiva collaborazione di un organismo terzo, formato da esperti esterni all’amministrazione (organo di valutazione strategica).

Il comma 1 dell’art. 36, in particolare, dispone che, anche attraverso strumenti propri del controllo di gestione, si provveda periodicamente a verificare “la realizzazione dei servizi e dei progetti affidati ai dirigenti sulla base del sistema degli obiettivi annuali gestionali loro assegnati e degli indicatori di efficienza, di efficacia e di economicità dell’azione amministrativa camerale prefissati” e che dunque tali strumenti siano anche di supporto “all’organo di valutazione strategica nell’attività di valutazione dei dirigenti”.

Analoghe disposizioni sono contenute anche negli attuali ordinamenti degli altri enti pubblici (vedi ad es. art. 147 del Testo Unico Enti Locali D. Lgs. 287/2000) Si tratta pertanto di un sistema di programmazione e controllo che sostanzialmente possiamo affiancare, anche sul piano dell’affinità lessicale, a quanto contenuto nel decreto 150/2009, che all’art. 10 c. 1 lett a) introduce un documento denominato Piano della performance con il quale sono annualmente definiti gli indicatori per la misurazione e la valutazione della performance dell’amministrazione, nonché gli obiettivi assegnati al personale dirigenziale ed i relativi indicatori e che in altro punto (art. 12) riconferma l’esigenza di un soggetto terzo, che diventa Organismo indipendente di valutazione della performance, a cui assegnare, in ogni amministrazione, l’incombenza di procedere alla verifica del raggiungimento dei risultati (in raccordo con una Commissione nazionale, una sorta di authority per l’efficienza della P. A., che rappresenta – questa sì – un elemento di assoluta novità nell’ordinamento).

In questo quadro, il collegamento con il tema della valutazione della dirigenza e del personale, come disegnati dalla Riforma Brunetta, è d’obbligo.

Ancora dall’art.1: “4. Le amministrazioni pubbliche adottano metodi e strumenti idonei a misurare, valutare e premiare la performance individuale e quella organizzativa, secondo criteri strettamente connessi al soddisfacimento dell’interesse del destinatario dei servizi e degli interventi. 5. Il rispetto delle disposizioni del presente Titolo è condizione necessaria per l’erogazione di premi legati al merito ed alla performance”.

L’art. 5 rafforza il legame tra raggiungimento dei risultati e l‘erogazione del salario accessorio: “Gli obiettivi sono definiti in coerenza con quelli di bilancio indicati nei documenti programmatici, e il loro conseguimento costituisce condizione per l’erogazione degli incentivi previsti dalla contrattazione integrativa”, mentre l’art. 7 prevede l’obbligo di dotarsi di idonei sistemi di misurazione e valutazione della performance.

L’art. 18 fissa i principi generali relativi alla valorizzazione del merito: “1. Le amministrazioni pubbliche promuovono il merito e il miglioramento della performance organizzativa e individuale, anche attraverso l’utilizzo di sistemi premianti selettivi, secondo logiche meritocratiche, nonché valorizzano i dipendenti che conseguono le migliori performance attraverso l’attribuzione selettiva di incentivi sia economici sia di carriera. 2. È vietata la distribuzione in maniera indifferenziata o sulla base di automatismi di incentivi e premi collegati alla performance in assenza delle verifiche e attestazioni sui sistemi di misurazione e valutazione adottati ai sensi del presente decreto.”

Anche in questo caso però va precisato che anche nell’ordinamento precedente i messaggi chiave erano assolutamente simili. Il CCNL del comparto Regioni – Autonomie locali del 31/3/99 introduceva infatti all’art.6 il sistema permanente di valutazione delle prestazioni e dei risultati, il CCNL 1/4/99 (art. 17) prevedeva la “corresponsione di compensi correlati al merito e all’impegno di gruppo per centri di costo, e/o individuale, in modo selettivo e secondo i risultati accertati dal sistema permanente di valutazione”.

Il CCNL 22/1/2004, nel riscrivere parzialmente l’art.17 del CCNL 1/4/99 sopra citato, rinforza il concetto che “2. I compensi destinati a incentivare la produttività e il miglioramento dei servizi devono essere corrisposti ai lavoratori interessati soltanto a conclusione del periodico processo di valutazione delle prestazioni e dei risultati nonché in base al livello di conseguimento degli obiettivi predefiniti… 4. Non è consentita la attribuzione generalizzata dei compensi per produttività sulla base di automatismi comunque denominati” (art. 37).

Disposizioni corrispondenti si ritrovano nei testi contrattuali riguardanti la dirigenza, derivanti in via diretta da quanto stabilito dal decreto 165/2001 (ex decreto 29/93) e dal sopra ricordato decreto legislativo 286/99 riguardante il controllo di gestione nelle Pubbliche Amministrazioni. Sempre con riferimento al comparto Regioni – Autonomie locali, il CCNL 23/12/1999, all’art. 14 dispone che “Gli enti… definiscono meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell’attività svolta dai dirigenti, in relazione ai programmi e obiettivi da perseguire correlati alle risorse umane, finanziarie e strumentali effettivamente rese disponibili”; questo ai fini anche della corresponsione dell’indennità di risultato che si prevede “possa essere erogata solo a seguito di preventiva definizione degli obiettivi annuali, e della positiva verifica e certificazione dei risultati di gestione conseguiti in coerenza con detti obiettivi, secondo le risultanze dei sistemi di valutazione…”.

In definitiva, pertanto, si può affermare che il decreto legislativo 150/2009, per lo meno per quanto riguarda i principi generali in esso contenuti, riferiti ad una parte rilevante del dettato normativo – quella riguardante la valutazione delle prestazioni e la valorizzazione del merito – è in larga parte sovrapponibile a disposizioni già rinvenibili nel precedente ordinamento. Naturalmente va sottolineato come il giudizio su un provvedimento normativo di così ampia portata (anche dal punto di vista mediatico) e dall’articolato così corposo e complesso (74 articoli), non possa ridursi a una valutazione parziale, limitata ad alcuni principi di carattere generale: in particolare, l’effetto più dirompente che il decreto 150/2009 avrà sull’attività futura delle amministrazioni deriverà invece dalle numerose disposizioni di dettaglio in esso contenute su specifici ambiti operativi (basti pensare ad esempio all’impianto complessivo del sistema di misurazione delle performance, ai meccanismi di calcolo dei premi di produttività, comprensivi di istituti quali il “bonus delle eccellenze” o il “premio per l’innovazione”, o ancora le norme sulla trasparenza, con i relativi obblighi di pubblicazione di dati rilevanti posti a carico delle amministrazioni).

Un’architettura di regole che fino a ieri, nell’ordinamento previgente, erano in larga parte appannaggio di provvedimenti collocati a un livello diverso nella gerarchia delle fonti del diritto (contratti collettivi, decreti o circolari ministeriali, regolamenti emanati dai singoli enti) e che il legislatore delegato ha voluto ricondurre a un provvedimento avente forza di legge, allo scopo di evitare applicazioni difformi nelle singole amministrazioni e, considerazione di non secondaria importanza, con l’effetto di svilire pesantemente il ruolo e le prospettive della contrattazione collettiva. ■