S.N.A.L.C.C.

SINDACATO NAZIONALE AUTONOMO LAVORATORI CAMERE DI COMMERCIO 

Camere di Commercio, più autonomia per un ruolo
di cerniera fra interessi pubblici ed esigenze delle imprese

di Gerardo Soricelli

* Docente di Diritto Amministrativo - Università di Roma.

Negli ultimi decenni, le Camere di commercio hanno subìto profonde trasformazioni nel loro modo di essere organismi pubblici a servizio delle realtà imprenditoriali locali. La loro disciplina giuridica, anche se sostanzialmente unitaria, è , nei fatti, differenziata, mentre il contesto normativo al quale esse si riferiscono, quello delle autonomie funzionali, è in continuo mutamento. 1
I controlli statali hanno subìto, negli ultimi anni, progressive riduzioni a causa dell’avanzare imperioso delle riforme autonomistiche, tendenti ad eliminare la persistente tensione tra pluralismo sociale e statalismo normativo.
Infine, le norme attuali, se risolvono i problemi della configurazione delle Camere di commercio come organismi del decentramento istituzionale e funzionale del sistema di governo locale, finiscono per riproporre la questione centrale della loro rilevanza costituzionale, soprattutto nell’ambito dell’attitudine delle Camere a porsi quale strumento di raccordo tra funzioni socialiimprenditoriali e funzioni statali in senso stretto.

Storicamente il quadro è assai complesso, per cui è necessario semplificare l’evoluzione storica.
Da quello che si sa, le camere di commercio sono passate attraverso tre fondamentali fasi storiche: durante la prima, l’affermazione dell’impronta pubblicistica del sistema camerale italiano sulla scia del modello napoleonico diffuso nell’Europa continentale agli inizi del XIX secolo ha condizionato il successivo sviluppo dei modelli camerali di rappresentanza e di gestione degli interessi commerciali, industriali ed agricoli dell’Italia che si avviava alla unificazione nazionale ed amministrativa. Nella vicenda di cui si parla, che va dal 1800 al 1862, si intrecciano due dati reali e sociali che pongono le basi per la nascita del sistema camerale italiano.
Il primo è quello incentrato sulla rappresentanza dei diversi interessi afferenti alle dinamiche di mercato e, cioè, la necessità di creare modelli organizzativi pubblici capaci di mediare tra i vari interessi economici di mercato, creando le premesse per un associazionismo imprenditoriale deputato alla gestione organizzativa di rappresentanza e di cura dei diversi interessi industriali ed agricoli di dimensione locale. Il secondo dato reale che viene in evidenza è la connotazione pubblicistica che si va affermando per gli organismi camerali sulla base dello stanziamento di risorse pubbliche statali destinate alla tutela degli interessi delle diverse categorie imprenditoriali che si stavano facendo spazio alle porte dell’unificazione nazionale.
Nella seconda fase, le Camere di commercio sono riconosciute, all’indomani dell’unifi cazione con la denominazione di “Camere di commercio ed arti” con l’entrata in vigore della legge 6 luglio 1862, n. 680. Le Camere di commercio acquistano, poi, la personalità di diritto pubblico, che conservano fi no ad oggi, per effetto del mutato quadro ordinamentale avvenuto con le modifi cazioni legislative operate dalla legge 20 marzo 1910, n. 121.

Analisi a margine della proposta
di riforma che punta
sul “signifi cato costituzionalmente
rilevante”

Tali vicende normative segnano inevitabilmente la fine dell’esperienza corporativa delle Camere di commercio per aprire la fase della entificazione locale degli interessi economici delle imprese. Più esattamente, il d.lg.It. 21 settembre 1944, n. 315 ricostruisce le Camere di commercio come enti, a circoscrizione provinciale, di coordinamento e di rappresentanza degli interessi commerciali, industriali ed agricoli della provincia. Ma la scarna e provvisoria disciplina si riflette sulla stessa disciplina dell’organizzazione del sistema camerale che risente ancora dei controlli statali e dell’attribuzione di specifiche funzioni “improprie” delegate dalle amministrazioni centrali dello Stato (si pensi alle funzioni che le Camere di commercio continuavano ad esercitare e che erano previste dal testo unico del 1934 - testo unico delle leggi sui consigli provinciali dell’economia corporativa e sugli uffici provinciali dell’economia corporativa, approvato con r.d. 20 settembre 1934, n. 2011). La terza fase è aperta dalla Costituzione repubblicana (1948), ma è ancora in corso di svolgimento, a causa delle profonde ed attuali modifiche della carta costituzionale. Ridefinito il compito dello Stato, che solo parzialmente ha inciso sull’assetto delle competenze della Camere di commercio delineato dal d.lg. It. n. 315 del 1944, si afferma all’orizzonte la forma di Stato regionale, anche se quest’ultimo passaggio di decentramento amministrativo, di notevole impatto sulla ridefinizione delle funzioni camerali, si registra nella tardiva attuazione dell’ordinamento regionale avvenuta con la legislazione ordinaria degli ultimi trent’anni: i decreti del 1972 e, in particolare, sia l’art. 2, lett. e D.P.R. 14 gennaio 1972, n. 2 (attribuzione alle regioni delle funzioni amministrative concernenti le commissioni provinciali per l’artigianato, che operavano all’interno delle Camere di commercio) che il D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616. Di fatto, però, l’ambiguità di questi testi normativi si riflette sulla definizione e sull’effettivo esercizio delle funzioni camerali transitate alle regioni La riforma regionale, infatti, nel consentire il passaggio di funzioni (come ad es. quelle sull’artigianato) dal sistema camerale alle regioni, di fatto, indebolisce il ruolo camerale, relegandolo allo svolgimento di alcune non ben definite funzioni istituzionali ed amministrative che saranno, poi, precisate dalla futura legge di riforma dell’ordinamento camerale e del relativo finanziamento.

Il quadro diventa ancor più complesso se dalle normative del 1977 si allarga lo sguardo - come è necessario- alla prima importante legge di riforma degli enti locali (le legge n. 142 del 1990) che prevede l’individuazione delle funzioni trasferite o delegate alle regioni che avrebbero dovuto essere trasferite, per la loro valenza sociale e locale, agli enti locali territoriali.
La necessità di un intervento organico di riforma delle Camere di commercio, divenuto sempre più pressante con l’attuazione degli ordinamento regionali e locali e con le spinte sociali ed imprenditoriali, sfocia nella preannunciata legge sull’ordinamento camerale (la legge 29 dicembre 1993,n. 580), che ricostruisce l’organizzazione delle Camere di commercio intorno a ai poli dell’autonomia dell’ente e della rappresentatività dei suoi organi. La connessione fra la nuova disciplina sulle Camere di commercio e la riforma delle autonomie locali si rende evidente nella nuova quali-ficazione delle prime non solo come enti pubblici ma, soprattutto, come enti pubblici autonomi, capaci di darsi un proprio statuto e definire le linee guida della propria organizzazione attraverso l’esercizio della potestà regolamentare negli ambiti dell’organizzazione e dello svolgimento di funzioni amministrative loro conferite dalla legge, per l’esercizio delle funzioni proprie e delegate, loro attribuite dall’art. 2 della legge
n. 580/1993.

Negli anni successivi, la missione generale delle Camere di commercio viene arricchita dal legislatore ordinario con ulteriori interventi tesi ad attribuire altre ed importanti funzioni.

Si pensi ai compiti delle Camere di commercio in materia di regolazione del mercato, ed in particolare di quelli svolti attraverso le commissioni arbitrali e conciliative, senza contare, data l’ampiezza, il processo di decentramento e conferimento delle funzioni amministrative operato dallo Stato nei confronti degli enti locali che, sostanzialmente, ha attribuito nuovi compiti e nuove funzioni agli enti camerali (si pensi all’art. 20 d.lg. 31 marzo 1998 n. 112, in attuazione della legge n. 59/1997, che ha attribuito alle Camere di commercio le funzioni esercitate dagli uffici metrici provinciali e degli uffici provinciali dell’industria). Sotto il profilo “politico”, poi, il disegno strutturale degli organi rappresentativi ha subito consistenti trasformazioni.
Basti pensare alla configurazione delle Camere di commercio come “enti rappresentativi dei soggetti operanti nel sistema economico di riferimento” a favore dei quali la legge fissa i criteri per l’individuazione dei soggetti rappresentati nel consiglio camerale e le modalità per la sua costituzione (artt. 10 e 12 della legge n. 580/1993). Questa connotazione fortemente autonomistica che, come si è visto, aveva ispirato la redazione della legge di riforma delle Camere di commercio (legge n. 580 del 1993) caratterizzava altresì l’impianto amministrativo di tali enti sotto il profilo delle attribuzioni e della rappresentatività degli organi. L’esigenza di dare certezza e stabilità al sistema economico delle imprese e di controllarne i comportamenti e le operazioni sotto l’aspetto tipicamente amministrativo, ha portato ben presto il giudice costituzionale3 a prendere atto dell’importanza delle Camere di commercio come componenti essenziali del sistema delle autonomie funzionali, sulla scorta di quella dottrina che già da tempo riconduceva alla categoria degli “altri enti locali”, utilizzata dagli artt. 118 e 130 Cost., anche gli enti diversi da province e comuni perché caratterizzati da una spiccata “autonomia delle formazioni sociali” e dalla “rappresentatività dei interessi di collettività locali. Sul punto, l’art. 118, 4° comma, Cost., riformulato dall’art. 4 della legge cost.le n. 3 del 2001, implicitamente attribuisce la legittimazione
costituzionale delle Camere di commercio allorché consente alle istituzioni pubbliche di riconoscere espressamente l’autonoma iniziativa dei cittadini associati.

Ciò significa, in breve, riconoscere e favorire altresì, in via speculare, l’autonoma iniziativa degli enti di autonomia funzionale che esprimono la rappresentatività degli interessi dei cittadini, singoli o associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale e sulla base del medesimo principio di sussidiarietà dell’azione amministrativa. Autonomie funzionali, quindi, che, come espressione della rappresentatività degli interessi dei gruppi sociali di dimensione locale, assumono caratteristiche ben precise e definite nell’ordinamento amministrativo.

 L’ampliamento dell’area della potestà statutaria e regolamentare
è direttamente proporzionale al grado di rappresentatività del sistema delle imprese locali. In altre parole, l’individuazione delle funzioni delle Camere di commercio sembra essere fatta per clausole generali che attribuiscono capacità e ruoli funzionali autonomi dimensionati, in via di principio, sulla realtà collettiva di riferimento: il sistema delle imprese.

Tutto ciò è il frutto del fatto che per le Camere di commercio la radice dei caratteri di autonomia è rinvenibile geneticamente nella peculiare conformazione organizzativa che le caratterizza quali enti esponenziali delle formazioni sociali e luogo istituzionale della sintesi e mediazione tra pubblici poteri ed imprenditorialità.

In sostanza, quindi, è questo un sintomo più che significativo di come possa prevalere una visione della capacità di autorganizzazione e di autonomia delle Camere di commercio calibrata sulla rappresentanza democratica degli interessi generali del sistema delle imprese e cioè di interessi pubblici. E ciò “in quanto l’intersettorialità della loro base e la regola dell’appartenenza obbligatoria riescono ad imprimere alle Camere una comune ed irripetibile qualità istituzionale, conferendo ad esse la natura di enti esponenziali di ordinamenti particolari, informati al principio democratico”.
Di qui l’attitudine ad attribuire valenza di categorie generali e di principi alle funzioni di interesse generale che il sistema camerale svolge per le imprese, curandone lo sviluppo nell’ambito delle economie locali. Il che consentirebbe di muoversi verso una politica espansionistica del ruolo giuridico di tali figure non più ancorata alla semplice disciplina amministrativa dello sviluppo del sistema delle imprese attestata sui compiti amministrativi specifici di assistenza e di supporto a tale sistema ma estesa alla funzione tipica di “regolazione” delle imprese stesse che gravitano a livello locale.

Così, data la natura dell’interesse pubblico che la giustifica, la funzione di regolazione, nel caso delle Camere di commercio, si articolerebbe in attività normativa, limitata peraltro alla posizione di regole per il corretto funzionamento delle imprese, e attività di vigilanza sull’applicazione di tali regole nonché di intervento amministrativo in caso di violazione di esse. In questa prospettiva è evidente come le Camere di commercio tendano a porsi come governo funzionale del settore imprenditoriale che deve garantire il mantenimento delle condizioni per il corretto ed efficiente svolgimento e sviluppo delle attività economiche e sociali di spessore locale.
In questo senso, sarebbe la stessa funzione di regolazione delle Camere di commercio a rappresentare un diverso modo di amministrare delle stesse basato sul controllo esterno del settore imprenditoriale in conformità dei principi e delle regole giuridiche che sono consacrati nelle leggi istitutive delle singole attività (si pensi ai principi ed alle regole giuridiche sulla trasparenza dei mercati, sulla cura e sulla certificazione delle imprese, nonché sulla promozione dello sviluppo economico). Camere di commercio, quindi, come organismi di autonomia e di indipendenza ad alto tasso di regolazione e di garanzia della corretta organizzazione e gestione del sistema delle imprese.
Anche questa teoria potrebbe avere un suo fondamento giuridico sulla base dell’assunto che le Camere, secondo il recente ordinamento costituzionale federalista, assicurano una vicinanza funzionale alle esigenze espresse della società civile e, nella fattispecie, alle esigenze effettivamente manifestate dal sistema imprenditoriale [c.d. principio della sussidiarietà funzionale e sociale costituzionalizzato dalla riforma del titolo V della Costituzione (legge Cost. n. 3 del 2001)]10.
Su queste basi, la recente proposta di riforma costituzionale che dà voce e un “significato costituzionale rilevante” alle Camere di commercio nell’ordinamento giuridico potrà costituire un sicuro banco di prova per verificare l’effettività dell’integrazione e dell’interazione socio-economica delle collettività locali ed imprenditoriali.

Note:

1 - Sulle Camere di Commercio si vedano:

A. D’ATENA, le Camere di commercio nelle esperienze federali europee, Roma, 1998;; R. FRICANO, Le Camere di Commercio in Italia, Milano, 1983; D. MORANA, Voce Camera di commercio,Industria, Artigianato e Agricoltura in Enc.dir., Agg.nto VI, Milano, 2002 pp 211 e ss; E. PICOZZA, La natura giuridica delle Camere di commercio e le loro attribuzioni alla luce della legge di riforma 580/93,in Studi in onore di S.Galeotti, II, Milano, 1998, pp. 1199 e ss; P.G. RINALDI, L’autonomia della Camera di commercio dinanzi alla Corte costituzionale, in Le Regioni,2001, pp. 178 e ss; G.PASTORI, Signifi cato e portata della configurazione delle Camere di commercio come autonomie funzionali,cit., 7 e ss; P. BASSETTI, Considerazioni
sulla riforma delle Camere di commercio, in Le istituzioni
del federalismo,1999, pp. 221 e ss.